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구교훈 물류학박사(배화여대국제무역물류학과 겸임교수) (한국국제물류사협회)

(서울=NSP통신) NSP인사 기자 = COVID-19의 펜데믹이 2년째 지속되는 상황에도 불구하고 우리나라 해운선사들은 지난해에 이어 올해 상반기까지 매출액의 증가와 더불어 폭발적인 영업이익의 증대를 달성함으로써 한국해운 재건이라는 목표를 향해 순항을 계속하고 있다.

이러한 한국 해운사들의 양호한 경영 실적은 코로나 19 사태이후 미국과 EU 등 주요 선진국들의 재고확보에 따른 물동량의 증가로 인한 해상운송의 수요증가에도 불구하고 해상운송의 적재공간(space) 공급부족과 함께 미국 서안의 LA와 롱비치 등 항만의 극심한 체선으로 인해 수십 척의 컨테이너선이 묘박지(anchorage)는 물론 외항에서 장기간 대기해야 할 정도다 보니 선사들의 운항기간이 길어지고 투입할 선박의 공급부족으로 인한 선복(space)의 부족으로 인해 해상운임이 천정부지로 상승했기 때문이다.

미국서안 항만의 경우 지난 2년간 코로나-19 감염자 발생과 교대근무의 특성으로 인해 항만 작업근로자의 부족으로 인하여 선박들의 입항대기와 입항시간이 길어지면서 항만에서의 체선이 극심하다보니 수출입 무역을 지원하는 국제물류의 공급망의 이음새가 단절되듯이 매끄럽게 연결되지 못하고 체선과 체화가 심각한 상황인 것이다.

일반적으로 선박이 입항해 컨테이너를 양하(兩下)하고 다시 선적한 후에 출항을 하는데 소요되는 시간을 포트 턴어라운드 타임(port turnaround time: 선박이 입항하여 본선작업을 마치고 다시 출항하는데 걸린 총 시간)라고 하는데 펜데믹 이전 평상시에는 세계 최대 항만인 상하이, 싱가포르와 부산항의 경우 약 1일 정도로 컨테이너 선박의 입항 시점부터 출항시간까지 매우 신속하게 컨테이너화물을 처리하는게 일반적이다.

하지만 최근 펜데믹 이후 미서안의 항만의 경우 포트 턴어라운드 타임이 무려 5일 이상 소요되면서 화주들은 선사가 지정한 터미널에 공컨테이너의 반납을 제때 하지 못하여 선사에 디텐션(detention: 지체료)을 납부하거나, 터미널에서 컨테이너를 선사가 제공한 무료장치기간인 프리 타임(free time)내에 제때 반출하지 못하여 디머리지(demurrage: 체화료)를 납부하는 사례가 급증하면서 급기야 바이든 미대통령은 FMC(연방해사위원회)에 선사들의 DEM & DET(디머리지와 디텐션) 부과가 정당한지 조사하라는 명령을 내린 것으로 알고 있다.

이 행정명령의 조사 대상에 글로벌 1위 선사인 머스크 등은 물론 우리나라 대표 국적선사인 HMM과 SM 라인도 포함되어 있다고 한다.

이러한 미국을 비롯한 세계주요 항만에서의 체선 및 체화로 인하여 전례가 없을 정도의 해상운임의 급등세가 지난해에 이어 올해까지 지속하면서 컨테이너선의 운임지수인 SCFI(상하이컨테이너교역소운임지수) 역시 코로나-19 사태 직전보다 1022.72(20201.3) 기준)에서 4502.65(2021.9.3. 기준)로 무려 4배 이상이 폭등한 실정이다.

따라서 HMM을 비롯한 한국선사의 엄청난 영업실적은 해운경기의 일시적인 초호황에 기인한 것임을 알 수 있으며 HMM과 경쟁 관계에 있는 MSK, MSC, COSCO, Evergreen, Hapag Lloyd, ZIM 등 주요 글로벌 선사의 경우를 살펴보면 오히려 HMM 사 못지않게 양호한 영업실적을 거둔 것으로 파악 됐다.

그런데 최근 공정거래위원회에서는 2018년부터 약 3년간의 동남아 항로의 해운사 담합(공동행위)에 대한 관련 조사를 통해 지난 5월 HMM 등 국적선사와 머스크 등 외국적선사 총 23곳에 대해 운임담합 행위가 있었다고 보고 8000억 원의 과징금을 부과하겠다는 심사보고서를 발송한 바 있다.

그러나 해운사와 해운단체 및 해수부는 선사들의 행위는 선사 간 운임·선박배치·화물적재· 그 밖의 운송조건에 관한 계약이나 공동행위를 할 수 있다고 규정한 해운법 제 29조 제1항에서 허용된 적법한 공동행위라는 주장을 펴고 있다.

또 한국해운협회가 중심이 된 해운단체에서는 집단적으로 각 언론사와 잡지는 물론 국회와 지자체, 항만공사 등과 연대하여 공정위의 과징금 부과 계획은 부당하므로 철회해줄 것을 강력하게 촉구하고 있으며 가뜩이나 한진해운 파산 이후 쪼그라든 해운의 재건을 목표로 산은과 해양진흥공사를 중심으로 한 정부의 금융지원에 힘입어 초대형컨테이너선을 건조해 연일 만재 출항을 하면서 매출증대와 영업이익을 시현하고 있어 이러한 추세를 꺾어선 안 된다는 주장이다.

더욱이 언론사 역시 자세한 내막을 알지 못한 채 기사를 퍼 나르기 급급한 실정으로 국민들이 기사를 접할 때 마치 공정위가 잘못하고 있는게 아닌가 하는 의구심마저 불러일으키기에 충분할 지경이다.

특히 해운업계가 주장하는 논리 중 하나가 해운경기의 변동성으로 인해 해상화물의 운송수요에 대한 선박공급의 리스크가 매우 크므로 투자가 쉽지 않기 때문에 시장경제의 원칙에 맡길 경우에 극심한 경쟁으로 인해 선사들은 적자가 불가피하고 결국엔 파멸적 경쟁(destructive competition)으로 다 죽는다는 것이다.

그러나 이러한 경기 변동은 비단 해운업만 그러한 현상이 해당되는 것은 아니고 건설, 물류 등 타 산업도 기업 경영 시 늘 미래를 예측할 수 없는 리스크를 안고 있는 것이다. 만일 기업이 리스크가 없다면 그것은 땅 집고 헤엄치는 식의 경영이므로 누구나 뛰어 들어 기업을 할 수 있지만 현실적으로 경쟁이라는 요소 때문에 함부로 해당 산업에 진입하여 경영을 할 수 없는 것이다.

해운선사들의 장기간에 걸친 담합행위는 그러한 자신들의 리스크를 고객인 화주기업에게 전적으로 전가해 막대한 이득을 본 사례이며 혹자는 담합을 했다면 해운선사들이 흑자를 냈어야 하는데 장기간 적자에 허덕인 것을 보면 담합이 아니라는 주장은 마치 모든 기업이 담합을 하면 무조건 흑자를 낼 수 있다는 억지 논리밖에 안 된다.

더욱이 한국 해운선사들은 지난 수십 년 간을 되돌아보면 방만한 경영으로 인해 부실이 커졌던 선사들을 통합해 규모의 경제 효과를 기대하기 위해 전두환 정권 시절에 해운합리화 조치를 단행한 바 있고 그 때 한진해운과 범양상선(현 팬오션)이 컨테이너와 벌크의 양대 축으로 통합을 한 바 있다.

해운합리화 이후 다시 해운경기의 변동성으로 성장기와 호황기, 침체기와 불황기를 반복하면서 글로벌 선사의 경우에는 지속적인 선박과 공 컨테이너 및 컨테이너 터미널 등 해상운송 자산에 투자를 해온 반면에 한진해운과 현대상선 등 국적선사는 단물을 빨아 먹으로 투자를 게을리 하고 게다가 해운시황을 제대로 파악하지 못해 장기용선계약에 올인 하다보니 매년 1조원 이상의 천문학적인 용선료를 지급하지 못하는 사태에 이르러 결국 파산하는 등 오너 리스크를 촉발하였음에도 불구하고 아직도 그 원인을 정부의 지원이 없어서 파산한 것처럼 호도하는 것을 보면 매우 안타까운 모습이 아닐 수 없다.

우리나라 산업 전반을 고려한다면 최근 일부 해운업계의 호황으로 인해 선사들이 모처럼 흑자를 실현하고 기사회생의 가능성을 보여주는 긍정적인 결과이긴 하나, 해운업계보다 훨씬 큰 수십만 개의 수출입 무역회사와 제조기업은 물론 유통기업들은 코로나-19 사태로 인한 글로벌 공급망의 붕괴와 극심한 항만의 체선체화로 인해 무역상품을 적기에 선적하지 못하고 계약을 이행하지 못하는 엄청난 피해를 입고 있다는 점이다.

또 공급망상에서 화주와 사이에서 해상운송을 주선하는 국제물류주선업체인 4000여개 프레이트 포워더(freight forwarder) 업체 역시 사전에 체결된 화주사와의 해상운임 계약과 시행 시점의 해상운임의 극심한 차이로 인하여 ‘을’의 입장에서 그 손실을 떠안아야 하는 경우가 비일비재하다. 더욱이 포워더들은 선사로부터 해상운임을 구득해야만 화주영업이 가능한 점을 비춰볼 때 펜데믹 이후 절대적으로 선사에 의존할 수밖에 없는 ‘병’의 입장일 수밖에 없는 것이다.

대기업 화주의 경우 높은 운임을 선사에 지불하다보니 선적이 비교적 쉬운 중국의 상하이항 등으로 피더(feeder) 운송한 후에 상해 양산항 등에서 출항하는 초대형컨테이너 선박에 수출화물을 적재하는 일이 벌어지고 있다. 이러한 현상은 글로벌 선사의 경우 운임이 상대적으로 낮은 부산항이나 광양항을 스킵(skip)하고 운임이 높은 중국항에서 선적량을 최대한 늘려서 운임수입의 극대화를 꾀하다 보니 한국의 부산항에서 선적하는 우리나라의 수출입 화주들은 막대한 피해를 보고 있다.

흔히 컨테이너선을 정기선이라 하고 영어로 라이너(Liner)라고 칭하는데 그 이유는 정해진 항로와 항만을 고객에게 공표한 스케줄에 따라서 정기적으로 운항하고 기항한다는 의미에서 붙여진 이름이다. 그런데 펜데믹 이후 선사들은 정해진 항구 중 일부를 건너 띄고 운항하는가 하면 공표한 운항기간(transit time)을 전혀 준수하지 않고 있으며 게다가 항만에서 자신들의 입항지연과 선적지연으로 인한 체선과 체화임에도 불구하고 부대비용과 디머리지와 디텐션 등 할증료를 수출입 화주에게 부과하고 있으며 자신들이 해상운송 해야 할 공 컨테이너의 반납 역시 선사가 계약한 컨테이너 터미널의 체화로 인해 화물차주가 선사직원의 근무시간 이외에는 반납을 허용하지 않는 등 갑질을 일삼아 오고 있다.

이로 인해 화물차주의 경우 수도권에서 공 컨테이너를 싣고 부산 신 항에 내려가면서 조금이라도 정한 시각 내에 도착하지 못할 경우 항만의 주변에서 쪽잠을 자면서 다음 날 공 컨테이너를 반납하는 사례가 비일비재하며 이로 인해 차주들의 불만을 극에 달하고 있다는 것이다.

이것은 컨테이너선의 운영과 항만의 작업이 다른 국가와 달리 우리나라의 경우 24시간 363일 연속 이루어지고 있는 상황에서 유독 선사의 공 컨테이너 반납(return)은 근무시간으로 제한하고 있는 것은 감독당국인 해수부나 항만공사 등 기관에서 시정조치를 제대로 해야 할 것이다.

공정위 발표에 의하면 해운선사들은 국내 목재업체들이 동남아로부터 수입하는 화물에 대해 장기간에 걸쳐 자신들의 손실을 만회하기 위해 긴급비용보전할증료인ECRS(Emergency Cost Recovery Surcharge, 유류비 등을 포함하는 긴급 부대비용)긴급비용보전할증료라는 명목을 만들어 화주선사들에게 부과해 막대한 추가운임 수입을 거두었다는 목재합판유통협회의 신고에 따라 조사를 진행하였는데 해운법에서 명시한 공동행위의 범주를 벗어난 행위가 포함돼 있다는 것이다.

더욱이 해운법에서 정한 화주단체와의 협의 역시 형식적으로 몇 차례 거쳤을 뿐이며 화주단체인 무역협회 등의 경우, 현실적으로 무역회사의 회원이익을 대변하기보다 해운선사에 맞설 경우에 되레 수출입 화주기업들의 선적예약이 어려워질 수 있고 심지어 선적 거부를 당할 소지도 있다 보니 강력하게 이의제기를 하지 못했던 것으로 보여 진다.

특히 이번 국회에 상정된 해운법 개정안에 대해 이해관계자의 의견을 취합해 국회에 제출해야 함에도 불구하고 일부 의견들이 누락되어 뒤늦게 의견을 제시하는 등 석연치 않은 일들이 있었다고 들었다. 이러한 것은 해운업계가 해운법 개정과 관련하여 고객인 화주단체의 의견을 형식적으로만 수렴해 전달하고 해운단체와 해수부, 항만공사, 지차체와 해운 분야 전문가들의 입장만을 내세워 개정 법률을 통과시키려는 의도로 밖에 볼 수 없을 것이다.

이번 해운법 개정안에서 향후 해운사의 공동행위 규제 권한을 해수부가 전담한다는 내용이 포함된 것은 아예 공동행위를 공정거래법에서 배제하려는 의도일 수 있으며 이는 해운사의 담합에 대한 처벌을 반대하면서 해운업계를 일방적으로 지지하는 해수부에게 공동행위의 규제권한을 맡기는 것은 마치 고양이에게 생선을 통째로 맡기는 것과 다르지 않다고 본다.

해운업계에서는 해운법이 특별법이므로 특별법 우선의 법칙에 따라서 공정거래법의 우선적용이 맞지 않다고 주장을 하고 있지만 전 세계 대부분의 국가에서 독점금지법이나 공정거래법 등 관련 법률의 적용이 타 법에 우선하고 있는 점이다.

이와 관련하여 공정위에서는 만약 이번에 해운선사에 대한 과징금 부과에 면죄부를 부여한다면 그것은 향후 발생할지 모를 해운선사들의 담합에 대해 제재근거가 없어진다는 것이다. 지난 수년간 해운과 유사한 물류업계 역시 수차례 운임이나 입찰 담합을 적발해 엄청난 과징금을 부과한 사례가 있으며 해운업계 역시 예외가 될 수 없다는 점이다.

건설, 물류, 항공, 식료품, 조선, 중공업 등 많은 산업에서 그간 담합에 대한 제재와 처벌이 있었으나 유독 해운업계 만은 담합을 인정하지 않고 해운업의 특성만 강조하면서 일부 공동행위를 인정하는 해외 사례와 같이 담합을 마치 공정한 거래행위로 포장해 억지 논리를 펴고 있다.

역사적으로 보면 해운사의 담합은 흔히 정기선동맹(Liner conferences), 해운동맹(shipping conferences) 또는 항로 동맹이란 명칭으로 공동행위를 허용하는 것으로 이용되어 왔다. 과거 선사들은 해운경기의 변동성으로 인해 대규모 초기 자본투자와 과잉 공급으로 인한 논쟁이 끊임없이 있었고, 집단적인 운임 담합 없이 개방적이고 제한 없는 선사간의 경쟁은 ‘파괴적(destructive)’으로 이어질 것이라는 주장에 따라서 오랜 동안 경쟁법의 적용에서 면제됐다.

최근 들어 해운선사들은 전략적 제휴나 컨소시엄 등의 이름으로 공동행위를 해오고 있는데 공동운항, 선복공유 등의 수단을 이용하면서 공급과 수요의 불균형을 완화시키고 해운 경영의 원가를 줄이면서 운임 수입을 극대화하는 방향으로 상호 협력을 하는 것이다.

미국의 경우 2017년 FBI는 머스크, 하파그로이드, 에버그린 등 샌프란시스코에서 개최된 국제컨테이너선 운영자 협의회에 참석한 해운선사 임원들에게 소환장을 발부한 바 있으며 미 연방해앵위원회(FMC)는 디 얼라이언스와 오션 얼라이언스의 구성과 운영을 승인한 바 있다. 이러한 정기선 운송동맹은 해운선사들이 선박을 공유하고 공동 서비스를 운영할 수 있도록 독점금지조항에 대한 예외를 인정하되 가격책정, 마케팀, 판매는 모두 독립적으로 관리해야 하며 이는 동맹회원사들 간에 경쟁대상이 되어야 한다는 것이다.

또 FMC는 그러한 선사들의 동맹을 승인할 때, 하주사에 대한 운항 서비스를 줄이거나 운임을 인상하지 않도록 해야 한다는 전제 조건을 강조한다. 이번 해운사들의 경우 가격책정, 마케팅 등에 대해서도 공동행위가 인정되는 것처럼 해석하고 있다는 점은 잘못 된 것이다. 공동행위는 자원의 낭비를 방지하고 효율적으로 운영하기 위해 선박공유와 선복공유, 공동운항 등의 해상운송 자원의 공유를 주된 목적으로 하는 것이지 가격(운임) 자체를 공유하고 공동으로 설정하라는 의미가 아니다.

정기선 해운동맹의 폐지와 관련해서 2002년 OECD의 위원회가 수행한 정기선사에 대한 보고서에 의하면‘ 정기선사의 비용구조가 다른 산업의 비용구조와 다르게 특별하지 않으며 더 이상 경쟁으로부터 보호를 받아야 할 어떠한 증거도 없다’면서 정기선사들의 담합을 인정할 수 없고 대서양횡단회의협정(TACA)과 같이 유럽대륙 간 운임 공동담합을 설치하려는 시도에 반대한 유럽위원회는 해운선사들의 운임담합 금지에 대한 면제를 내륙운송에 확대할 수 없다고 결정했다.

이 부분 또한 최근 모 글로벌 선사가 우리나라 화주기업에 대해 해상운송뿐만 아니라 뒷단의 내륙운송이나 보관 등 업무를 위탁하지 않으면 선적을 충분히 보장해줄 수 없다는 식의 입장을 표명한 것으로 아는데 이는 엄연히 OECD 보고서의 내용에 위배되는 선사의 갑질에 해당될 소지가 있다고 본다.

또 2003년3월 OECD 보고서는 회원국들에게 가격담합과 요금 논의에 대한 독점금지 면제를 폐지할 것을 권고한데 이어서 드디어 2008년 EU에서 공식적으로 해운동맹의 폐지를 결의했으며 2013년 9월까지 5년간 유예기간을 설정하면서 2013년 9월 이후에 EU에서는 어떠한 해운동맹이나 운임동맹도 허용하지 않는다는 정책을 공표한 적이 있다.

2009년 해양수산개발원의 해운동맹 관련 보고서에 의하면 선사의 공동행위가 되려면 두 가지가 전제조건이 되어야 하는데 첫째, 운임이 인하되어야 하고, 둘째, 운송서비스가 좋아져야 한다는 점이다, 그런데 현재 상황은 정 반대로 운임은 펜데믹 이전에 비해 4배~6배 올랐으며 운송서비스는 운항시간은 길어지고 항만에서 대기와 체선 및 체화가 극심하여 정기선(Liner)이라 부르기 곤란할 정도로 차라리 부정기선(tramper)이라 부르는게 나을 정도다. 또한 OECD의 보고서에 의하면 공동행위가 독점금지법(공정거래법) 적용 면제의 혜택을 받으려면 사회적, 전체적 편익이 플러스(+)가 되어야 한다는 것인데 현재 우리나라의 경우 소수 해운사들의 경영실적은 일시적으로 엄청 좋아졌지만 수십만 수출입 화주기업, 제조·유통기업, 포워더 등은 막대한 피해를 입고 있으며 이러한 피해는 결국 상품을 최종 소비하는 우리 국민들에게 고스란히 전가될 수밖에 없는 것으로 궁극적으로 본다면 수입물가 상승 등 국민경제에 악영향을 미치고 있는 것으로 볼 수 있다

이번 공정위가 부과하려는 8000억 원의 과징금은 현재 국회에서 진행 중인 해운법 일부개정 법률이 개정되기 전인 지난 십 수년 전부터 장기간에 걸쳐 이루어진 행위이므로 지금에 와서 법을 개정해 공정거래법의 적용을 배제시키려는 시도는 ‘소급입법 금지의 원칙‘에 입각해 분명히 문제가 있는 것이다.

소급입법은 지극히 제한적인 법률의 경우에 국민들의 입법정신에 대한 철학이나 의견을 충분히 반영해 제한적으로 적용되는 것이지 단순한 기업들의 위법행위에 대해 소급하여 면제해주는 법률에는 적용이 될 수 없다고 생각한다.

따라서 해운법 제29조에 정한 공동행위가 적법하게 이루어지지 않았고 그 증거들이 드러났다면 우리나라 모든 기업의 독점규제 법률의 기본법은 공정거래법이므로 해운법이 아닌 공정거래법이 적용되는 것이 타당한 것이다.

만약에 이번 해운법 개정 법률이 국회 본회의에서 통과된다면 그것은 세계 6위의 수출대국인 대한민국의 수십만 화주기업들과 물류기업 그리고 나아가서 국민들의 피해를 국회가 등한시하고 해운업계의 편의를 봐주는 결과가 될 수 있을 것이고 국민경제의 거시적인 관점에서 사회적 편익과 국민경제적 편익과 해운업계의 편익 중 어느 쪽이 더 큰 것인지 냉정히 살펴보고 해운선사의 경우 현재 진행 중인 해양진흥공사를 통한 지원책에 힘입어 영업 매출을 신장하는 동시에 해운기업의 오너 리스크 제거 노력과 경영 거버넌스의 확립과 더불어 경영상 비용절감 노력과 고객인 화주기업 등과의 성실한 협의를 진행하고 해상운임 급등과 서비스 불만 해소에 대하여 상생의 기조 하에 진지한 노력과 협력을 해야 할 것이다.

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